Der Patiententransport durch Pflegeeinrichtungen und das Personenbeförderungsgesetz

Darf eine Pflegeeinrichtung von ihr versorgte Patienten mit betrieblichen Dienst-PkW befördern? Insbesondere im Rahmen der Erbringung so genannter zusätzlicher Betreuungsleistungen nach § 45b SGB XI erhalten wir in letzter Zeit vermehrt solche Anfragen.

Zu beantworten ist die Frage anhand der Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG). Dieses Gesetz behandelt die gewerberechtlichen und damit im Zusammenhang stehenden Fragen der Verkehrssicherheit und des Verwaltungsverfahrens.

Aus § 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 PBefG und unter gleichzeitiger Berücksichtigung der auf Grundlage des § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG erlassenen “Verordnung über die Freistellung bestimmter Beförderungsfälle von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (Freistellungs-Verordnung – FrStllgV)” ergibt sich eine Einteilung der im PBefG geregelten entgeltlichen und/oder geschäftsmäßigen Personenbeförderungen. Danach ist zu unterscheiden zwischen Personenbeförderungen, die
1.    dem PBefG unterliegen und genehmigungspflichtig sind,
2.    nicht genehmigungspflichtig sind, aber dem PBefG unterliegen,
3.    dem PBefG nicht unterliegen und
4.    trotz fehlender Genehmigungsfähigkeit genehmigt werden können, sofern sie im Wesentlichen einer Verkehrsart- bzw. form entsprechen und keine öffentlichen Verkehrsinteressen dagegen sprechen bzw. solche zur Erprobung.

1.) Anwendungsbereich des PBefG ist eröffnet

Den Vorschriften des PBefG unterliegen dabei nach § 1 Abs. 1 S. 1 PBefG die „entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen“.

Um solche dem PBefG unterliegende Beförderungen handelt es sich beim Transport von Patienten, also der Personenbeförderung in Form des Fortbewegens von Personen von einem Einsteige- zu einem Aussteigeort (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 1 Rn. 4), durch eine Pflegeeinrichtung.

a.) Eine solche Beförderung ist als „entgeltlich“ im Sinne § 1 Abs. 1 S. 1 PBefG anzusehen.

Entgeltlich ist jede auf eine geldwerte Gegenleistung gerichtete Beförderung (Heinze/ Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 1 Rn. 5 m.w.N.). Das Entgelt muss dabei nicht vom Beförderten geleistet werden, sondern kann auch von einem Dritten stammen (Heinze, Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 1 Rn. 5; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 1 Rn. 10 mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 19. Januar 1979 – VII C 56.75). Dabei sind gemäß § 1 Abs. 1 S. 2 PBefG auch wirtschaftliche Vorteile als Entgelt anzusehen, die mittelbar für die Wirtschaftlichkeit einer auf diese Weise geförderten Erwerbstätigkeit erstrebt werden. Es genügt also eine so genannte „mittelbare Entgeltlichkeit“.

In jedem Falle von einer Entgeltlichkeit auszugehen ist also in Konstellationen, in denen die beförderten Patienten selbst einen Geldbetrag für ihren Transport aufzubringen haben; in Betracht kommen insoweit vornehmlich privat versicherte Patienten, die sich die von ihnen zu tragenden Kosten im Nachgang von ihrer Versicherung erstatten lassen.

Aber auch wenn die Abrechnung der Fahrtkosten als Bestandteil der erbrachten Pflegesachleistungen direkt mit der gesetzlichen Pflegeversicherung erfolgt, ergibt sich nichts anderes. Neben den unmitttelbaren Einnahmen sind im Wege der von § 1 Abs. 1 S. 2 PBefG statuierten so genannten „mittelbaren Entgeltlichkeit“ auch solche Vorteile als Entgelt anzusehen, die mittelbar für eine „auf diese Weise“, d.h. durch die Personenbeförderung geförderte Erwerbstätigkeit, erstrebt werden (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 1 Rn. 132 m.w.N.). Hierdurch erreicht der Gesetzgeber, dass Personenbeförderungen auch dann den Bestimmungen des PBefG unterliegen, wenn zwar weder der Beförderte, also der einzelne Patient, noch der an der Beförderungen Interessierte, also die Pflegeversicherung, einen Geldbetrag für die Beförderung selbst entrichten müssen, andererseits aber andere wirtschaftliche Vorteile für den Beförderer mit der Beförderungsleistung verbunden sind (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 1 Rn. 132).

Selbst wenn man dem nicht folgen wollte, so handelt es sich beim Transport von Patienten durch eine Pflegeeinrichtung aber um eine „geschäftsmäßige“ Personenbeförderung. Jedenfalls unter diesem Aspekt ist also der Anwendungsbereich des PBefG eröffnet.

Geschäftsmäßig ist eine Beförderung, die in der Ansicht mehrfacher Wiederholung erfolgt, auch wenn sie unentgeltlich, ohne Gewinnerzielungsabsicht, als Nebenleistung und weder berufs- noch gewerbsmäßig geschieht (Heinze/ Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 1 Rn. 9 m.w.N.). Im Hinblick auf die Geschäftsmäßigkeit kann dahinstehen, ob für die Fahrten ein – unmittelbares oder mittelbares – Entgelt vereinnahmt wird. Das Tatbestandsmerkmal der Geschäftsmäßigkeit steht nämlich als zweite Tatbestandsalternative unabhängig und selbstständig neben demjenigen der Entgeltlichkeit (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 1 Rn. 146).

Von einer Wiederholungsabsicht ist beim auf Dauer angelegten Betrieb einer Pflegeeinrichtung auszugehen. Geschäftsmäßigkeit in diesem Sinne hat die Rechtsprechung dem entsprechend auch ausdrücklich bejaht für einen hauseigenen Hol- und Bringdienst, mit dem Pflegebedürftige im Rahmen einer teilstationären Pflege von ihrer Wohnung zur Tagespflegeeinrichtung hin und zurück befördert worden sind (VG Arnsberg, Urt. v. 11. September 2003 – 7 K 5119/02).

b.) Die Anwendbarkeit der Vorschriften des PBefG entfällt auch nicht im Hinblick auf die Befreiungsvorschrift des § 1 Abs. 2 Nr 1 PBefG. Danach unterliegen dem PBefG nicht Beförderungen mit Personenkraftwagen, wenn diese unentgeltlich sind oder das Gesamtentgelt die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteigt.

Selbst wenn man – was derzeit noch nicht weiter untersucht ist, aus sogleich folgenden Gründen aber auch dahingestellt bleiben kann – davon ausgehen wollte, dass hinsichtlich der Betriebskosten der Beförderungstätigkeiten jährlich eine Unterdeckung bestehen würde, greift die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG aber nicht ein.

Ausgehend von der Formulierung des Gesetzes: „Gesamtentgelt“ bezieht sich diese Bestimmung nämlich allein auf das in § 1 Abs. 1 S. 1 PBefG geregelte Tatbestandsmerkmal der „Entgeltlichkeit“. Keine Anwendung findet diese Ausnahmeregel hingegen auf die alternativ vom Gesetz für die Eröffnung seines Anwendungsbereichs aufgeführte „geschäftsmäßig“ erbrachte Personenbeförderung (so auch VG Arnsberg, Urt. v. 11. September 2003 – 7 K 5119/02, Rn. 39).

Werden Personenbeförderungen also – wie in den Fällen einer Pflegeeinrichtung – jedenfalls geschäftsmäßig erbracht, kommt die Ausnahme des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG nicht mehr zum Zuge. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG lediglich so genannte „Gefälligkeitsfahrten“ im Rahmen so genannter Fahrgemeinschaften erfassen soll (vgl. nur VG Arnsberg, Urt. v. 11. September 2003 – 7 K 5119/02, Rn. 43 mit zahlreichen Nachweisen).

2.) Die Personenbeförderung kann aber von der Anwendung des PBefG freizustellen sein.

Eine Befreiung lässt sich aber ggf. über die „Verordnung über die Befreiung bestimmter Beförderungsfälle von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (Freistellungs-Verordnung – FStllgV) begründen.

a.) So werden nach § 1 Nr. 3 FrStllgV Beförderungen mit Personenkraftwagen, die nach ihrer Bauart und Ausstattung zur Beförderung von nicht mehr als sechs Personen (einschließlich Führer) geeignet und bestimmt sind von den Vorschriften des PBefG freigestellt, es sei denn, dass für die Beförderungen ein Entgelt zu entrichten ist.

Die Vorschrift des § 1 Nr. 3 FStllgV wird nur im Zusammenhang mit § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 PBefG („Dem Gesetz unterliegen nicht Beförderungen mit Personenkraftwagen, wenn diese unentgeltlich sind oder das Gesamtentgelt die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteigt“) verständlich.

§ 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 PBefG bleibt dabei als höherrangige Rechtsnorm unberührt und vorrangig; dies ergibt sich schon aufgrund der Normenhierarchie und musste daher in § 1 Nr. 3 FStllgV nicht ausdrücklich angeordnet zu werden. Beförderungen, bei denen ein Kostenanteil nur bis zur Höhe der Betriebskosten erhoben wird, unterliegen also unbeschadet des Wortlauts von § 1 Nr. 3 FStllgV („es sei denn, dass … ein Entgelt zu entrichten ist“) schon aufgrund § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 PBefG von vornherein nicht den Vorschriften des PBefG: sie werden erst gar nicht vom PBefG erfasst. Für solche Beförderungen ist von daher auch keine Freistellung von den Vorschriften des PBefG im Sinne der FStllgV vonnöten; solche Beförderungen sind schon von vornherein vom Anwendungsbereich des PBefG ausgenommen (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Anh B § 1 FStllgV, Rn. 36).

Aus der Zusammenschau von § 1 Nr. 3 FStllgV und § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 PBefG ergibt sich ferner, dass nicht schon die Entrichtung eines Entgelts schlechthin, sondern nur ein „die Betriebskosten der Fahrt übersteigendes unmittelbares Entgelt“ eine Freistellung der Beförderungen von den Vorschriften des PBefG ausschließt. § 1 Nr. 3 FStllgV meint also nur das unmittelbare Entgelt für die Beförderung, nicht auch Gegenleistungen in Gestalt sonstiger wirtschaftlicher Vorteile (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Anh B § 1 FStllgV, Rn. 37).

§ 1 Nr. 3 FStllgV erfasst also nur die Gestaltungen, in denen die Ausnahme des § 1 Abs. 2 S. 1 N. 1 PBefG deshalb nicht eingreift, weil das mit der Beförderung erstrebte Gesamtentgelt – also auch die mittelbaren wirtschaftlichen Vorteile, die nach § 1 Abs. 1 S. 2 PBefG ebenfalls als Entgelt anzusehen sind – die Betriebskosten der Fahrt übersteigen – was regelmäßig der Fall sein wird. Voraussetzung für die Freistellung nach § 1 Nr. 3 FrStllgV ist, dass für die Beförderung kein Entgelt zu entrichten ist.

Anders als in § 1 PBefG ist damit allerdings nur das unmittelbare Entgelt gemeint (vgl. dazu Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, PBefG Anhang A1, FStllgV, Rn. 15; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Anh B § 1 FStllgV, Rn. 37 m.w.N.). Die Beförderungen müssen daher unentgeltlich in dem Sinne sein, dass weder die Beförderten selbst noch Dritte hierfür etwas bezahlen müssen (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Anh B § 1 FStllgV, Rn. 37) Mittelbare wirtschaftliche Vorteile, die der Befördernde mit der Beförderung erstrebt, hindern die Freistellung nach § 1 Nr. 3 FrStllgV hingegen nicht (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Anh B § 1 FStllgV, Rn. 37).

Die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG, wonach entgeltliche Fahrten bis zur Höhe der Betriebskosten schon von vornherein nicht den Vorschriften des PBefG unterfallen, hat bei der Prüfung dogmatisch immer Vorrang (vgl. dazu Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, PBefG Anhang A1, FStllgV, Rn. 15 m.w.N.; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Anh B § 1 FStllgV, Rn. 36).

Mit anderen Worten: gelegentliche oder regelmäßige Beförderungen, für die kein unmittelbares Entgelt entrichtet wird, bei denen die – unmittelbaren und/oder mittelbaren  (§ 1 Abs. 1 S. 2 PBefG) – wirtschaftlichen Vorteile der Fahrt ihre Betriebskosten aber übersteigen, sind freizustellen, wenn die Beförderungen mit Personenkraftwagen durchgeführt werden, die nach ihrer Bauart und Ausstattung zur Beförderung von nicht mehr als sechs Personen (einschließlich Führer) geeignet und bestimmt sind (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz Anhang A1, FStllgV, Rn. 15).

b.) Darüber hinaus bietet § 1 Nr. 4 e) FrStllgV ggf. eine Freistellungsmöglichkeit. Nach dieser Vorschrift werden Beförderungen von Kranken aus Gründen der Beschäftigungstherapie oder zu sonstigen Behandlungszwecken durch Krankenhäuser oder Heilanstalten mit eigenen Kraftfahrzeugen von den Vorschriften des PBefG freigestellt, es sei denn, dass von den Beförderten ein Entgelt zu entrichten ist.

Bei den zu befördernden Personen muss es sich aber um solche Kranke handeln, die sich in stationärer Behandlung befinden (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz Anhang A1, FStllgV, Rn. 42). Die ergibt sich daraus, dass die FrStllgV von „Krankenhäusern“ und „Heilanstalten“ spricht. Diese erbringen typischerweise nur stationäre Leistungen.

Ambulanten Einrichtungen kann die Vorschrift also nicht zu Gute kommen.

Ob so genannte teilstationäre Einrichtungen von der Vorschrift umfasst sind, ist unklar. Dagegen ließe sich anführen, dass teilstationäre Pflegeeinrichtungen nicht der Erbringung von Behandlungsleistungen dienen. Vielmehr werden dort Pflegeleistungen erbracht. Insoweit wird mit einer Beförderung kein „Behandlungszweck“ in einem medizinischen Sinne vergleichbar dem in bzw. durch ein Krankenhaus verfolgt. Für eine Einbeziehung auch teilstationärer Einrichtungen ließe sich jedoch anführen, dass dem Verordnungsgeber bei Schaffung der FrStllgV die Unterscheidung zwischen medizinischen Behandlungsleistungen (SGB V) und pflegerischen Leistungen (SGB XI) noch nicht bewusst war: SGB V und SGB XI sind zeitlich erst nach Schaffung der FrStllgV entstanden. Allerdings ist die FrStllgV zuletzt durch Art. 1 V des Gesetzes vom 04. Mai 2012 (BGBl. I 1037) geändert worden. Somit könnte auch vertreten werden, dass, weil dem Verordnungsgeber jedenfalls zu diesem Zeitpunkt die Unterscheidung zwischen medizinischer Behandlung einerseits und Pflege andererseits bekannt war und er gleichwohl keine Anpassung des § 1 Nr. 4 e) FrStllgV vorgenommen hat, es bei dem auf medizinische Behandlungen begrenzten Anwendungsbereich des § 1 Nr. 4 e) FrStllgV bleiben.

Voraussetzung ist ferner, dass ausschließlich „eigene“ Kraftfahrzeuge zum Einsatz kommen. Damit ist insbesondere der Einsatz angemieteter Kraftfahrzeuge ausgeschlossen (Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz Anhang A1, FStllgV, Rn. 42).

Schon der Einsatz von Leasing-Fahrzeugen wird insoweit problematisch sein: Leasingfahrzeuge stehen regelmäßig im Eigentum der Leasinggesellschaft. Der Leasingnehmer ist also jedenfalls nicht zivilrechtlicher Eigentümer. Argumentieren ließe sich insoweit lediglich, dass der Begriff des „eigenen Fahrzeugs“ auch das so genannte wirtschaftliche Eigentum genügen lässt.

c.) Möglicherweise könnte eine Freistellung auch auf § 1 Nr. 4 g) FrStllgV gestützt werden. Dieser Vorschrift zufolge werden Beförderungen von körperlich, geistig oder seelisch behinderten Personen mit Kraftfahrzeugen zu und von Einrichtungen, die der Betreuung dieser Personenkreise dienen, von den Vorschriften des PBefG freigestellt, es sei denn, dass von den Beförderten ein Entgelt zu entrichten ist.

Unterstellt man zu Gunsten der Pflegeeinrichtung insoweit, dass die beförderten, nach Maßgabe des § 14 Abs. 1 SGB XI pflegebedürftigen, Personen zu dem in § 1 Nr. 4 g) FrStllgV aufgeführten Personenkreis zählen – zumal der Text auf Empfehlung des Ausschusses für Innere Angelegenheiten an den Bundesrat von der Terminologie her bewusst an das Bundessozialhilfegesetz, nämlich § 39 Abs. 1 S. 1 BSHG i.V.m. § 2 Abs. 1 S. 1 SGB XI, angelehnt wurde – so hängt die Freistellungsmöglichkeit von der konkreten Ausgestaltung des Angebots und insbesondere der Abrechnungspraxis ab.

Nicht zu erreichen sein wird eine Freistellung nach § 1 Nr. 4 g) FrStllgV demnach, wenn beim Betrieb einer Tagespflegeeinrichtung die beförderten, gesetzlich pflegeversicherten Personen auf Grundlage der individuellen Pflegevereinbarung noch einen „Überschussbetrag“ zu entrichten haben, wenn die Gesamtkosten der erbrachten Pflegeleistungen den mit der gesetzlichen Pflegekasse abgerechneten Höchstsatz der Pflegesachleistungen übersteigen (vgl. dazu VG Arnsberg, Urteil vom 11. September 2003 – 7 K 5119/02, Rn. 60 f.).

Da die teilstationäre Pflegeleistung nach § 41 Abs. 1 S. 2 SGB XI auch die notwendige Beförderung des Pflegebedürftigen von der Wohnung zur Einrichtung und zurück umfasst, sind in diesem „Überschussbetrag“ insoweit auch Leistungen für die Beförderung enthalten. Bei einer solchen Praxis haben also an sich sogar die in der gesetzlichen Pflegeversicherung versicherten Personen grundsätzlich ein Entgelt für die Beförderung zu entrichten im Sinne von § 1 Nr. 4 g) FrStllgV.

Die Voraussetzungen einer Freistellung nach § 1 Nr. 4 g) FrStllgV ließen sich dann nur durch eine Umstellung der Abrechnungspraxis erreichen, indem in den Fällen einer „Überschussabrechnung“ mit den beförderten Pflegebedürftigen die Pflegesachleistungen differenziert nach Unterkunfts- und Pflegeleistungen aufgeführt werden und der auf die Beförderung entfallende Entgeltanteil aus dieser Abrechnung herausgenommen wird (so auch VG Arnsberg, Urteil vom 11. September 2003 – 7 K 5119/02, Rn. 67).

3.) Im Zweifel: Behördliche Entscheidung

Bestehen Zweifel darüber, ob eine Personenbeförderung den Vorschriften des PBefG unterliegt, so entscheidet gemäß § 10 PBefG die für den Sitz des Unternehmers zuständige, von der Landesregierung bestimmte Behörde.

4.) Verstoß gegen das PBefG: Ordnungswidrigkeit

Gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 1 PBefG handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig Personen mit Kraftfahrzeugen ohne eine nach dem PBefG erforderliche Genehmigung befördert. Eine solche Ordnungswidrigkeit kann gemäß § 61 Abs. 2 PBefG mit einer Geldbuße bis zu € 20.000,00 geahndet werden.

By | 2015-06-23T09:21:33+00:00 Juni 18th, 2015|Medizinrecht|Kommentare deaktiviert für Der Patiententransport durch Pflegeeinrichtungen und das Personenbeförderungsgesetz

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